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深圳故事：都会生长与土地改革 # r' x. s* x) g( Q9 w8 P2 l, P
庞溟
5 C8 I- J4 ?6 @$ L) u+ K 新二元格局：国有化的地、原住民的房
" b. g2 \' j/ y* d 深圳的发展史，就是一部改革开放引发快速都会化的汗青：从1979年到2011年，都会建成区规模从3平方公里到863平方公里，增长300多倍；城镇生齿从3万人到1500多万人，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长5000多倍……在《深圳新土改》一书的开头，周其仁教授领导的深圳土地改革研究项目组以这连续串“在都会发展史上难以被逾越的记录”为出发点，睁开针对深圳土改两年多实地观察的汗青叙述、理论分析、履历总结与政策发起。 % t9 \6 A0 H6 p' n
为办理改革开放初期国家“只给政策不给钱”，只有土地和嘴皮“两张皮”的融资标题，1987年深圳土地拍卖的“第一槌”，开启了当局先征用土地、再出让给市场、以地换钱的模式，做到了用3000万元原始资源撬动76.3亿元的根本建立投资。更紧张的是，这创造了新中国国有土地使用权有偿**的先例，深远影响了厥后的财务体制、金融改革与都会化历程，乃至推动了1988年的宪法修正案，以法律情势确认了土地使用权可以依法**。 $ b, Y$ J- B' o
颠末一段时间的发展，关内的土地资源日见稀缺，而且由于市域面积有限，难以外延扩张，制约了经济转型和都会升级。深圳市当局关注的重心也相应地由“筹钱”变革为“筹地”。从1992年到2004年，深圳盼望通过“统征统转”，把特区内全部农村土地转为都会国有土地，把全部关外农民转为城镇住民，实现土地通盘国有、同一设置使用，既钻营国有土地增量的干系收益，又钻营消减国家土地管制对都会发展的束缚，一劳永逸地免去农地转用层层报批的贫苦。 8 n% [3 U/ B, Y
但当年写下“改革急就章”的人们，遗留下了大量拘束土地再次开发使用的汗青标题。世代居住在深圳的30万“原住民”，也不肯坐视急速都会化带来的土地大幅增值尽归当局。现在，深圳存在着三个“半壁山河”：934平方公里的建立用地中，有约32%是“合法外用地”；8.2亿平方米的修建总量中，有48%的面积属于所谓“违法修建”；现在，在深圳建立用地和修建总量的“法内”与“法外”天下中居住的生齿，大要各占一半，而房租收入约莫占到深圳市GDP的3-5%。 2 m$ Y/ D2 O+ O, E
可以说，通盘土地国有化并没有闭幕城乡二元体制，却在究竟上演化出“法内天下”与“法外天下”旗鼓相当并密切交错的新的二元布局。产权界定的不清楚或曰含糊，在强势的当局和经济上理性的原住民之间造成了诸多错综复杂的标题与抵牾，直接导致“国有化的地、原住民的房”和“一块土地、各自表述”：市里以为是应转未转的国有土地，而原住民以为是应补未补的团体土地。“一面是地价房价高涨，一面是资源大量闲置，深圳陷入了‘业主不得收入、市场不得资源、当局不得税收’的团体性僵局”。
/ F* |. [7 A, x9 L/ K 玻璃瓶里的蚂蚁： B* |! ^6 x5 B8 |
看到光明，但使不上劲
% I4 q* Z. R+ e8 e+ ?9 K% o 僵局之出现，在于当局未能认清“产权不清”和“官民拉锯”造成的在制度上鼓励抢建和违建的效果，未能认清土地的代价形成机制，未能认清对单方决定的代价抱有荣幸生理、试图低价征地转地在法律、维稳、税收、信誉等方面的全部代价，未能认清对产权的授予做过多过细、拖泥带水的规制对营造市场、促进交易业务和掩护实行带来的干扰。
+ c% K5 [2 [$ L% `9 W* Y2 ^9 \ 深圳1900多平方公里的土地已经开发建立了900多平方公里，开发强度靠近50%，剩下都是不能开发的生态掩护区。但深圳的发展真的已经到了“无地可用”的程度吗？实在并不尽然。课题组指出，与相近的香港相比，深圳的土地面积是香港的2倍，开发面积是香港的4倍，但是经济总产出只有香港的3/4，人均产出只有香港的1/3，地均产出只有香港的1/5。“无地可用的意思，是土地使用服从太低，再开发的潜力实在很大”。
6 ~- n6 B7 \" C9 n5 o 宝安区沙井街道共和社区党支部书记张金泉在继承课题组访谈时坦陈，村里70%的私宅没有本，30%的厂房没有本。已经盖了厂房的土地则在2005年被市里和区里划入生态控制线，“他拿1985年的图纸在电脑上画，但我们1993年、1995年盖的厂房”。张金泉悔恨的是，2010年拆的村部，“当局什么时间叫我们停，我们就什么时间停，越老实越贫苦，假如我们不是答应停的话，早就盖好了”。别的一幅当局土地，被“征走1000亩，返还两百亩给我。其时我们没有盖，现在盖，但现在开始查违了，说我们违规，停下来了”。
1 \, V7 `' S x3 q' u3 C 课题组发现，随着贸易优点的增长，汗青遗留标题当事人故意愿来管理产权证，但当局又“舍不得”容易放权，导致业主申报率很高而处置惩罚率很低。“一个表明是，当局不盼望民间建房以增长将来的征收资本”。标题在于，“权属不清楚到清楚的变革恰恰就是当局的责任，而不能作为当局限定民间的本领”。 - i8 I: b D% j8 Z/ R) a
按照张金泉的比喻，“没有蹊径给我们报手续，四个路口都是红灯，绿灯坏了，没人管，这不是开车人的责任，我们就开已往了”。把红灯换成绿灯，那应当是交通部分的标题，“他们有任务把红灯换成绿灯，只要路通就可以了，我们交了盘费，灯不亮怎么行。”也就是说，“与其谁也不能动，不如给一个政策让它动起来，至于什么条件可以再谈”。应当通过细致的工作，充实发掘市场机遇，积极找到既公道又合法的优点均衡机制，实现多方共赢。 ! o L n; j4 U5 P6 r7 p* u/ t
不外，深圳当局各部分在实际工作中并未全面围追堵截“合法外用地”和“违法修建”，而是设置肯定条件，分类对待，通过当局、原农村团体、原村民、开发商等各方的息争相助，让部分符合质量、技能和安全标准的土地房屋转为合法、进入市场。只是乐成案例的合法化蹊径都很艰巨：中闽花圃统建楼改为保障性住房的项目历经三年才完成；宝安区怀德广场项目五年来报建和审批所履历的极为繁杂的步调，更是反映了多样化的都会更新实行主体在自下而上寻求合法化过程中的费力和崎岖。用怀德社区支部书记潘燦森的话说，他们就像是“玻璃瓶里的蚂蚁”——光明但没出路，“自身有本领，但使不出劲来”。 | 
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发表于 2019-6-28 16:52:44