地方融资平台框架新解
近期，中央高层的多次表态都在传达一个信息，即积极的财政政策短期内不会改变。在这一背景下，地方政府的基础设施投资热情不减，尤其是下半年各大银行的信贷投放节奏放缓已成定局，地方政府通过组建融资平台加大杠杆比率、转嫁风险所带来的偿付隐患将加速浮现。据国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松介绍，在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。目前已有3000多家地方政府的投融资平台，其中70%以上是县区级公司，这些融资平台通过银行借贷等多种形式融资。现阶段，这些融资平台正以何种形式在运作?它们存在怎样的风险隐患?应当如何规范地方政府融资的权利与责任制度?如何有效控制地方政府的负债规模，以避免地方政府的财务风险演变为金融甚至社会风险?围绕上述问题，本报邀请了国务院发展研究中心研究员郭励弘、中国社会科学院财贸所研究员杨志勇作深入分析，是为21世纪北京圆桌第227期。(周慧兰)
||1.组建融资平台，扩大融资渠道
《21世纪》：2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。《意见》的提出对于拓宽地方政府建设资金来源有何重大意义?
郭励弘：现阶段，我们迫切需要地方政府配合中央经济刺激计划，加大基础设施投资力度，这是没有问题的。主要的问题是，地方政府虽然有旺盛的投资愿望，却没有足够的“项目资本金”来实现这些愿望。
1998年，为抗击东南亚金融危机，我们就扩大过一次基础设施投资;现在，我们是在应对世界性金融危机，但和1998年相比，地方政府的权益性资金渠道却收窄了：一是由于18亿亩红线的约束，以及房地产业正在调整，占政府性基金最大比例的国有土地使用权出让收入大大减少，“土地财政”步履维艰。二是成品油税费改革实施以后，二级公路将逐步取消收费制度，本来是经营性的，现在变成公益性了，只建设不回收。按照原来的资本金制度，二级公路的总投资65%出自银行贷款，35%出自资本金，今后则只能全部使用无偿资金，项目没有收益，银行就很难再发放贷款。三是全国财政收入已连续多年以20%以上的幅度增长，这种状况难以持续。
扩大资本金来源从来都是地方政府基础设施投资的焦点。许多地方政府和银行合作，创造出“融资平台”这样一种基础设施投融资模式，银行给融资平台发放贷款，融资平台再把钱放到项目里成为项目资本金，这笔钱不由项目还，而由融资平台还，这就拓展了资本金的来源。
杨志勇：1994年分税制改革之后，地方政府财力不足的情况开始产生，地方政府融资的需求增大，到后来经济越是发达的地区，债务规模越大。地方政府成立的城建、路桥公司等项目公司，一直都作为地方政府融资平台的组成部分。
分税制改革之后，各级政府财政相对独立，很多专家提出地方政府应拥有发债权的政策建议。地方拥有发债权有利于地方政府因地制宜，提供当地所需要的公共产品与公共服务，增强地方政府的公共服务能力。但是，中央政府出于对地方发债失控的担心，一直对地方发债制度的推行持保留态度，采取了较为谨慎的做法。地方债启动的步伐一直较慢。1998年实行积极财政政策时实行的是国债转贷政策，由中央政府举债之后转贷给地方。2008年积极财政政策的实行使得地方债的推行迈出了新的步伐。
从当前的经济和财政形势来看，地方政府融资有其必要性。2008年，中国出台积极的财政政策。为了完成四万亿元刺激内需计划，中央政府要求调动地方政府的积极性。但如何落实，以及进一步调动地方政府的积极性是一大难题。在地方政府的正常运转都受到影响的情况下，怎么保证地方政府有充分的财力来落实积极的财政政策?在不改变中央与地方事权的前提下，路径无非有二：一是调整中央与地方财力格局;二是让地方政府自寻财力来源。第一条路径要求将中央可支配财力更多地转移给地方，但是随着在中央财政收入形势严峻的情况下，发行地方债是解决地方政府财力来源的较好选择。
《21世纪》：当前，地方政府融资平台的主要功能和运作方式是怎样的?它具备哪些特点?
郭励弘：地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业整合，成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司，负责基础设施建设的资本运作，这就是融资平台的概念。第一，地方政府对它有直接的财政投入。第二，地方政府对今后的财政投入有一个承诺。这样就能获得商业银行，特别是开发银行的认可和支持。所有的融资平台都是公司，它们把借到的钱投入项目中就成了项目的资本金，有了这个资本金，银行就能对项目发放贷款，这本质上加大了杠杆率，使得整个基础设施中银行资金占比越来越大。
融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。
其一，单个项目有的亏损，有的盈利，到了融资平台就可以拿盈利补亏损。
其二，有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，如今后的二级公路，大家都可以跑，但是不收费，只交燃油税;也有一些行业收益比较稳定，如燃气、水、高速公路等。这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。
其三，同一个行业的项目周期不同，有的已经还完贷款，还不断在收费;有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项。若放在同一平台上整合，拟建项目未必就不能融资。
我国过去的基础设施项目融资有一个不合理的现象，即一旦还完贷款就取消收费。市场经济国家的基础设施项目向民间资本开放特许权经营时，主要通过合同确立收费标准和经营年限;至于能不能还贷和盈利都由市场决定，政府不加干预。而在我国，由于基础设施投资主体主要还是政府，所以才会出现“一旦还贷就取消收费”的规定，这切断了已还贷项目和拟建项目之间的资本联系，也切断了以丰补歉的融资可能性。
融资平台能够实现资金集成。在一个个基础设施项目的层次上来谈资本金，它只能是权益性的，而不能是负债性的，只能出自财政性的资金来源。融资平台把资本金问题从项目层次提升到出资人层次，一个出资人对于地方来说可能有几百、上千个项目，它的资本运作就会有非常宽的回旋余地，所有渠道的资金都可以成为项目资本金。
2.规范地方融资的责任制度
《21世纪》：地方融资平台天然具备的软约束机制，使得投资风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。您认为应当如何规范地方政府融资的责任制度，以实现财政的纵向分权与风险管理?
杨志勇：在市场经济条件下，企业陷入了危机，政府会根据情况判断是否施以援手，帮助企业渡过难关。政府陷入财政危机，上级政府往往也会加以援助。以美国宾夕法尼亚州为例，州政府会向陷入财政危机的地方政府提供经济援助，并派出机构进行协调监督，帮助地方政府度过危机。经济援助通常不是无偿的，而是采取贷款的形式。州政府同时会对地方政府的收支行为进行严格的监督。
资不抵债的企业最终是要破产的，政府破产也是正常的事。日本的地方政府也会破产，称为“财政破锭”。日本地方政府发债，或要得到上级政府认可，或需得到同级议会的批准，一般情况下，上级政府会在地方政府破产时予以兜底。但相应地，地方政府的行为就会受到很多限制。破产后的地方政府，置于国家的严格管理之下，不仅公民的公共福利受到影响，公务员的薪金也要裁减。
中国如果允许地方政府发债，那么，无论从财政纵向分权的现实来看，还是从政治现实来看，上级地方政府直至中央政府必须是下一级地方政府发债承担“最后贷款人”。这样，为增强发债的硬预算约束，同样需要建立地方政府财政危机援助机制和地方政府破产机制，但是，这样所形成的模式一定不同于美国模式，而更像日本模式，而且应强调的是如何让相关决策者负最主要的责任。
郭励弘：如何解决风险，我认为应当摒弃“项目法人责任制”，建立“出资人责任制”。项目法人责任制是这样认定责任人的：由项目法人对这个项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务以及资产保值增值，实行全过程负责，承担风险。实际上，为了建设基础设施项目当然需要成立项目公司，但是项目公司和项目一样，都是政府决策的产物。既然决策在先，项目公司在后，它就只能承担建设责任，不能承担决策责任;此外，它必须承担项目风险，但如果决策本身失误的话，却未必能偿还债务。
“项目法人责任制”是把板子打在项目公司的屁股上，使项目的决策者和出资人得以逃脱责任，所以没多大效用。因此，我们必须摒弃形同虚设的“项目法人责任制”，转而建立起针对出资人的责任制。政府投资的项目可能随时增减，项目负责人也可能频繁调换，但作为出资人代表的融资平台具有唯一性和基本稳定性，针对融资平台建立责任制，盯住融资平台而不再只盯项目，才是“跑得了和尚跑不了庙”的责任制。
《21世纪》：您谈到完善出资人制度，以地方融资平台为背景的出资人制度与以国资委为背景的出资人制度有何区别?完善地方政府融资平台的出资人职责的关键点在哪里?
郭励弘：融资平台的本质是完善出资人制度。出资人制度是党的十六大提出来的，为完善出资人制度，以“国资委”的形式建立了中央、省、地级市三级出资人代表机构。从基础设施领域来看，这一制度有三个缺陷：
地方融资平台框架新解
一是很多地方的基础设施项目公司或投资公司没有纳入出资人制度;二是国资委以“扭亏增盈、保值增值”为核心的管理办法，只适用于竞争性领域的工商企业，不适用于基础设施领域的企业;三是现有国资委不仅是出资人机构，还拥有一些行政职权。基础设施行业原本就有各自相对的行政部门管理，难免与国资委的行政权力产生矛盾。而融资平台可以把几个行业合并起来做资本运作，在资本层面摆脱了条条分割，实现了行政与资本分离。
融资平台比国资委清晰的地方在于：所有的融资平台从一开始就注册为国有公司，有着明确的市场定位。而国资委从诞生之初就是“特设机构”，没有市场定位。作为特设机构，既不是法人，也不是自然人，还不受行政法规约束，至今仍然可以不承担任何民事责任。因此，如果能够按照“建立出资人制度”的思路来搭建融资平台，那么我们就不仅仅是在探讨地方基础设施项目如何融资，而是在探讨地方基础设施领域如何推进体制改革问题了。
融资平台应该具有唯一性。因为你是出资人代表机构，出资人只有一个，不应该一级资本还弄出很多出资人。现在的地方政府融资平台还没有形成国资委这样明确的三级制度，很多还是很分散的，甚至还有条块分割，难以形成完整的出资人制度，也难以实现大范围的资本运作和资金整合。这不符合十六大精神。至于连县级政府都建立融资平台，风险就太大了。所以我认为从出资人角度去建设融资平台，实际上是深化国资体制改革。每级政府的融资平台应该像国资委那样具有唯一性，一来是为了真正建立基础设施领域的出资人制度，二来是为了便于当地人民代表大会监督审议它所蕴含的财政风险，三来是为了便于承接中央政府所给予的融资政策。
《21世纪》：今年上半年，金融机构累计新增贷款7.37万亿元，其中6月份当月新增人民币贷款1.53万亿元，是今年第四个月贷款增量超过万亿。据统计其中相当大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。应当如何对地方融资平台实施有效的金融监管，以避免地方政府非理性的经济行为?
郭励弘：避免地方政府盲目投资、重复建设、有借无还、逃废债等不合理的经济行为，需要对融资平台实施信用评价和资信管理。实施信用评价的关键有两个：一是明确谁来评价，二是明确如何评价。
首先，应该以债权人作为评价主体。债权人，即银行自己。这次全球金融危机看得很清楚，国际上三大评级机构所起的作用是极为负面的，反正评一次拿一次评审费，亏了是银行的;而在国内混乱的制度和薄弱的机构难以构成有效的评级市场。周小川的一篇文章中就提到，“全球金融体系在投资决策和风险管理时高度依赖外部信用评级，从而产生了显著的顺周期性特征。监管者应鼓励金融机构减小对外部评级的依赖;同时，有系统重要性的机构还应加强内部评价能力，对信用风险做出独立判断”。什么是有系统重要性的机构?如中国四大商业银行，加上开发银行，就是这样的机构。地方基础设施投资的资金主要来自银行，即使是债券，也主要是在银行间市场发行，因此，确立以银行为主的债权人作为信用评价主体，是顺理成章的，可以由银监会统筹来做这样的信用评价。
其次，应该以贷款五级分类为依据，分别评价各融资平台的信用等级。目前各家银行都已经建立了贷款五级分类制度，但主要用于帮助监管当局了解商业银行的贷款质量，还无法区分借款人风险和债项风险，也就是说，很大程度上既不是客户评级，也不是贷款评级。所以，我建议把各家银行的非正常贷款赋予权重，然后以出资人为责任承担者，归类到各个融资平台身上，就可以提示出每个地方政府出资人的违约概率，从而形成债权银行对融资平台的信用评级。
《21世纪》：在积极财政政策的背景下，地方政府的债务规模备受关注，您预计当前地方政府的债务规模情况如何?地方政府债务规模的扩张，可能存在哪些风险隐患?
郭励弘：目前地方债务总余额究竟有多少?没有可靠的统计数据。根据财政部财政科学研究所估算，截至2007年底，“地方债务余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，全国财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%”。为应对全球金融危机，我们必须扩大基础设施投资，这是没有异议的，但另一方面，为了国民经济长期健康发展，我们也必须控制地方财政风险，防止财政风险演变成金融风险和社会风险。
地方政府丧失诚信可能带来三方面危害：第一，起源于政府项目的企业三角债。地方政府超出自身能力举债建设，造成大量工程拖欠款，经传导后形成庞大的企业三角债。正常的经营环境中，尚且有一些企业因被拖欠而破产;当前情况下如果听任政府项目拖欠，破产企业势必成倍增加。这可能使我们在亟需扩大就业之际产生新的失业。
第二，发生于政府项目的农民工工资拖欠。国务院从2004年起，用三年时间基本解决了建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，清欠的结果表明，拖欠农民工工资的主要是地方政府项目。现在大量农民工下岗已经对社会形成压力,如果一些地方政府仍然以拖欠工资的方式扩大投资,势必制造出新的不稳定因素。
第三，产生于政府项目的银行坏账。例如，从块块来看，河南省公路局已经多次宣称，从2005年开始，全省在建公路收费不够偿还省级统贷统还贷款的利息;从条条来看，高校因为扩招形成的债务大多数没法偿还，因为高校不是经营性单位，其估计规模，从2500亿元到5000亿元不等。
当前扩大投资是为了抵御国际金融危机，但我们绝不能因扩大投资而埋伏下国内的金融风险。
《21世纪》：我国长期依靠地方融资平台获取建设资金的原因是什么?真正意义上的地方债(如市政债)的推出需要具备哪些基本条件?倘若能够发行真正意义上的地方债，将对地方融资平台产生哪些影响?
杨志勇：地方政府举债和中央政府不同。中央政府可以借新债还旧债，地方政府的债务承受能力远不如中央政府。不同地方政府的财力状况不同，应增加地方政府债务信息的透明度，让市场易于对地方政府的信用状况做出判断。
现有地方政府债务情况透明度不高。预算法对地方政府发债作了限制，但地方政府为了绕过法律与国务院的约束，采取了种种规避的做法，如通过下属公司或者成立相关项目公司举债，如承诺还款形成的各类债务，如各类隐性债务和或有债务，再如事实上形成的公共支出欠款，等等。这些都影响到地方政府的偿债能力。因此，地方债正式启动之前，需要理清地方政府的债务状况，增加地方政府财政透明度，特别是债务信息的透明度，为全面允许地方政府发债创造基础条件。
地方债的正式启动，必然会与中央债的发行产生矛盾。为了减少地方债务发行对中央债务发行的影响，避免地方债务发行秩序的混乱，减少地方政府的道德风险，在经济转型期，中央需要通过统一的地方政府债务发行制度来对地方举债行为进行控制，对地方政府债务运行状况进行监控。例如，中央政府可以对地方政府债务收入占地方生产总值的比重、地方政府债务收入占当年当地财政收入的比重、地方政府债务的累积余额等指标进行限定。在规模之内的地方政府债务发行，由地方自行决定。
在地方人民代表大会制度进一步完善之后，地方债务运行的监督，应该更多依靠地方人民代表大会进行约束。地方债务发行和偿付，特别是由税收提供还款保证的债务发行和偿付，必须纳入地方政府预算，接受监督。由项目收益进行偿付的债务，也要编制统一的预算表，以有利于监督。地方政府债务的发行，还要受到市场的监督。市场资信评估机构也会对作为举债主体的地方政府的信用状况进行分级。
地方政府发债权应在构建地方政府新融资体系的范围内统筹考虑。与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式，分散在不同部门、不同机构、不同项目，还不如让地方政府债务公开集中，以有利于对地方政府债务规模的有效控制。这就需要进行相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”，实现这些债务向政府债务的转变。
《21世纪》：此次金融危机中一个显著的趋势是全球的政府作用都在增强，在这一背景下，中国的地方政府(包括一些财政状况比较好的省份)通过负债来拉动经济的冲动也在增强，那么，您认为应当由谁、如何有效地控制地方政府的债务规模，以避免地方政府债务失控的局面?
郭励弘：应该说，对地方政府融资平台建立起信用评级制度，有利于完善针对地方基础设施投资的激励机制和约束机制。信用评价与借款人的违约概率挂钩，为商业银行推行利率市场化、实施差别利率和等级贷款提供了充分的依据。
在信用评级的基础上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观间接调控体系，调控地方政府的融资规模。中央可以以融资平台的信用等级作为主要依据，同时参考政府项目中农民工工资拖欠的情况，对地方政府的融资规模实施区别化管理。对不同资信等级的地方政府，中央可以给予不同的贷款和债券额度，来激励和约束，从而使地方政府的信用进入良性循环的轨道。
杨志勇：虽然名义上地方政府不能发债，但在实际运行中，地方政府债务以及政府性债务种类不少，规模也不小。从种类上看，既有国际金融组织贷款，又有外国政府贷款，还有大量以企业债形式存在的政府性债务。债务规模具有复杂性，要在短期内整理繁杂的地方债务信息，全面了解地方债务存量状况，难度较大。扩大内需政策的紧迫性要求在特殊时期，启动特殊程序，由中央政府代地方政府发债，通过较为谨慎的管理政策，解燃眉之急，减少地方政府发债所带来的负面影响。当然，地方政府自身收入的增长，从根本上说要靠经济增长，但从短期来看，这是不现实的。在地方政府发债之一系列配套条件尚未具备之前，折中的选择就是中央代地方政府发债。
倘若允许地方发债，为了保证地方政府的有效融资，避免地方财政风险，应该设置统一的融资制度框架，建立硬预算约束机制，对地方发行债券规模、地方债券的发行主体的资质、债券的发行决策等作出相应的规定。
正式启动地方债之时，有必要建立由财政部部长(或主管副部长)和各省级政府财政厅(局)组成的国家借款委员会，统筹中央债与地方债的发行事务。随着制度的逐步健全，国家借款委员会要改变中央政府完全控制地方发债的做法，逐步允许地方政府在一定范围内有更多的自主选择权，从而提高地方政府发债的效率。
地方政府的债务规模，根本上还是要根据其偿还能力来决定。中国作为社会主义市场经济国家，土地和矿产资源均属国家所有，国有经济规模也远大于其他市场经济国家。这迥然不同于西方国家的一些地方政府为了应对财政危机，只能靠出租办公室、出售直升机和巡逻车等等做法。大量的国有资源和国有经济，决定了中国地方政府有着不同于一般市场经济国家的应债条件与能力。只有全面地掌握政府资产和负债情况，才能对地方政府的应债能力作出准确的评估。中央应要求发债的地方政府编制相应的资产负债表，提供政府财务报告，以利于市场对地方政府的信用等级作出准确的评价。
