地方当局隐性债务就像冰山，小部门浮在水面，大部门隐蔽水底。这些隐性债务毕竟有多少，尚无公开的权势巨子统计，但在贵州、云南等西部地域，调研者隐隐听到冰川崩裂的声音 & ~) D4 z7 P9 [. }2 m$ z
《财经》记者 降蕴彰|文 王延春|编辑 2018年二季度，在一次天下人大常委会分组审议陈诉会上，三位委员曾追问：“地方当局隐性债务的底数到底有多少?”然而，被追问的标题，相干部门并未给出确切答复，一个紧张缘故起因是各部门的统计口径存在分歧，各地当局部门对隐性债务的认定尺度不一。 委员们之问，亦是许多地方当局官员的心头之忧。 在履历已往十年当局投资高速增长、融资平台失控扩张之后，地方债务风险已成隐患，此中显性债务尚可统计公布，隐性债务至今莫衷一是。 李市长（化名）是中国西部地域某地级市当局的一位紧张领导。早在2015年，该市财政就陷入严峻亏空状态， 当局负债率（负债率=债务余额/GDP）这一核心指标，已经凌驾60％的国际尺度风险警戒线。2017年以来，金融市场资金面骤紧，原有融资渠道被堵，实体经济税收增长痴钝，地方当局债务风险越来越大，财政负担极重。本年下半年，该市当局有好几笔债务到期必要归还，但现在资金还没有着落，为此李市长颇为焦虑。 近期，李市长看到有关湖南某市当局“赖账”的消息，触动很大。当田主管领导调集银行、银监局、融资平台公司的一把手加入集会会议，要求各家银行下调贷款利率，共同市当局化解极重的债务。地方当局“赖账”被曝光，引发市场广泛关注，但随后，该市出头辟谣，亦未有进一步权势巨子信息披露。 标题不光在西部，亦在东部地域出现。 本年5月上旬，天津市国资委部属两个省级融资平台相继传出信托兑付风险，此中天津最大的国有房企——天房团体累计在50多家金融机构融资负债，涵盖四大行、各大股份银行和主流信托机构，负债总计1830多亿元。这如同一声惊雷惊动金融圈，也引起羁系部门的高度器重。 据《财经》记者观察，现在中国一些地方当局债务风险高悬，除了公开可查的显性债务，统计口径不划一的隐性债务风险也在日益积聚。近期，《财经》获悉的部门第三方机构的研究陈诉测算表明，不少中国地方当局的负债率大概已经凌驾国际债务风险警戒线。
* f! X3 _' w6 |! W, X0 D5 E根据中国财政部公布的地方债务数据，停止2017年底，中央财政国债余额13.48万亿元，地方当局债务余额16.47万亿元，当局总体债务余额是29.95万亿元，当局负债率为36.2％，远低于60％的风险预警线。 _% G* I: L* D1 o5 d, `/ K) f
但多位财政专家以为，这些数据只是纳入财政部门“当局债务管理体系”的显性债务统计口径。财政部科研所金融研究室主任赵全厚、吉林省财政科研所所长张依群以为，显性债务之外，更为巨大的当局隐性债务现在还处于统计口径争媾和现实情况摸底的过程中。 中国财政科学研究院院长刘尚希以为，地方当局隐性债务包罗建立性债务、消耗性债务和政策性融资包管，扳连范围很广，如地方融资平台公司债务、当局和社会资源互助（PPP）项目的债务、棚改债务、当局购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资包管等，都应该属于当局隐性债务。 一位不肯具名的财政专家告诉《财经》记者，据他们在部门地域的摸底，相当一批地方融资平台并不具备独立偿债本事，且广泛缺乏稳固收益，现在根本是依靠当局财政和滚动融资维持生存，隐蔽的债务风险颇大。 据悉，中央有关部门正在研究订定防控地方当局债务风险的文件，此中包罗了对隐性债务认定、摸底、化解等内容。下一步，中央相干部委对地方当局隐性债务有望出台同一口径和尺度，也必将推出一系列化解地方当局隐性债务的对症之药，以免债务风险失控。 隐性债务水多深？2 f" p! R" K! P$ j4 w
由于尺度不清，摸底不实，天下人大常委会委员们追问的“地方当局隐性债务的底数到底有多少”？自然无法得到相干部门的准确回应。但这一统计口径的含糊，已经引起高度关注。
) K) @% z) B; d《财经》记者从多个部委相识到，关于地方隐性债务，现在中央层面简直还没有专门机构给出明确界说和统计尺度，因此也无法公布有关地方当局隐性债务的统计数据，财政部、国家发改委等部门对此也说法不一。 一些观察研究机构根据自己设定的尺度举行摸底，以为地方当局隐形债务紧张会合在地方融资平台违法违规举债。 长江财产经济研究院研究员陈柳带队调研的结果表现，停止到2016年底，仅仅地方融资平台总负债就高达30.27万亿元，如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额，全部纳入当局杠杆率盘算，中国当局负债率就远超60％的风险预警线。
9 ^1 |8 f3 q: T. o" @% S6 C6 p3 v3 h中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中央主任张晓晶，清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩也领导各自团队对地方融资平台债务做过调研。 张晓晶团队调研结果表现，“当前地方当局融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40％”；白重恩团队公布的调研结果为，停止2017年6月尾，“发行过城投债的企业债务余额”约莫是47万亿元。 另有其他专业机构也对地方融资平台债务做了摸底，但观察得出的债务数据不尽划一。 中财—鹏元地方财政投融资研究所实行所长温来成表明说，天下地方融资平台有70％以上是在区县一级，所在范畴遍布工业、农业、公用古迹、交通运输、房地产、能源等，分属各职能部门管理，分属国务院差别部委，研究机构很难全部把握各地方当局融资平台的准确数据，这正是导致各专业机构对地方融资平台债务观察结果出现毛病的紧张缘故起因。 有关隐性债务的统计口径和观察方法，各调研机构的尺度也不尽类似。 陈柳在研究地方当局隐性债务时发现，停止2017年9月30日，在银监会统计的1.1万多家地方融资平台中，名义上已有2498家平台退出了，但实在仍旧还在负担实行地方当局融资的任务。一些地方新设的融资平台，并没有列入银监会统计的融资平台名单之内，这会使得有关方面临当局融资平台负债规模出现误估、误判。 现在为止，地方融资平台的融资模式并不计入当局财政预算，因此各地域的融资平台到底借了多少钱，各自有统计，但尚无权势巨子的天下汇总数据出现，这为判断地方当局隐性债务带来了困难。 但在有关财政专家看来，如果中央下刻意要弄清地方当局隐性债务，应当照旧可以通过清查各地融资平台，得到相对确切的数据。但迄今为止，财政部和国家发改委均未公布天下地方当局隐性债务的完备情况，这就形成了争议空间。 根据张晓晶、陈柳等团队公布的调研结果，天下地方融资平台隐性债务已经凌驾30万亿元，白重恩带队调研结果，地方融资平台隐性债务更是高达47万亿元。这两个数据差别巨大，源于各自设定的尺度和统计口径不一样，相干部委对此亦无公开回应。 但这并不能克制外界进一步的探究。根据国际整理银行(BIS)公布的数据，若将地方当局融资平台的隐性债务计入中国当局债务杠杆，中国当局债务其着实2017年年中已经占GDP的65％左右，即凌驾了国际公认的风险警戒线。  * e) z& o& S& `3 t& [6 U3 h
对此尚无中国权势巨子部门出头予以回应，但地方当局受到的影响却在增长。 温来成向《财经》记者透露，由于隐性债务说不清晰，地方当局的荣誉和财政运行均受到肯定打击，有数百家地方当局被地方法院列入黑名单。 天下人大财经委原副主任委员贺铿近期表现，某些地方当局的光荣比企业光荣还差，“现在要让他还债，他说我工资都发不出来，财政困难过很，怎么办？” 据相识，本年3月天下两会期间，天下人大代表，国家开辟银行湖南省分行党委书记、行长袁建良提交了一份题为“关于加强地方当局隐性债务摸底审计”的发起，此中提到，国家发改委、财政部等对哪些债务应纳入地方当局隐性债务尚无同一尺度，各地仅根据自身必要向上级报送数据，数据缺乏权势巨子性和监测意义。他发起，各省份应该尽快建立地方当局债务摸底审计领导小组，加速构造隐性债务摸底审计，推动地方当局隐性债务在阳光下运行。 温来成感叹，地方当局隐性债务“是一个非常贫苦的变乱”，对地方当局的打击，和地方当局显性债务是千篇一律的，不可忽视。 《财经》打仗的专家学者们，对于当局“地方当局隐性债务”这一概念也存在争议。他们以为，新颁布的《预算法》和43号文已明确，地方当局只能采取发行债券方式依法适度举债，地方投融资平台原来属于国企，不应该划归地方当局债务之内。 赵全厚表现，现在国企的投融资和当局的投融资边界没有分别清晰，“当局常常利用国有企业去干当局的事儿，这个时间当局的投融资和企业的投融资边界不清，这就是产生隐性债务的体制缘故起因”。 “所谓当局隐性债务，学术上的概念大概更多叫或有债务。实在隐性债务的概念在数的意义上明白是属于大概的当局债务。但怎么分清晰呢？这是一个体制上的困难。”白重恩对《财经》记者说。 当局投资加重地方债务
! U, F* ^( B9 t+ T: G; s! ~, {0 i比年来中国地方债务因何高悬？答案在于地方当局的投资冲动。 张依群先容，从1978年改革开放至今，中国地方当局债务的形成轨迹大抵可以分为三个阶段：以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方当局投资为主拉动经济。2008年金融危急发作前，当局投资并不是拉动经济的紧张脚色，多数地方当局的债务标题并不突出。 2008年国际金融危急发作后，中国当局为了稳固经济增长，决定通过刺激投资、消耗和出口三驾马车的一揽子政策，推出“4万亿投资操持”刺激经济发展，这此中约莫2.8万亿元是由地方当局筹集，由此，许多地方当局的固定资产投资敏捷攀高。 当局融资平台也随之如雨后春笋般发展起来，从2008年的几十家，到2010年猛增到一万余家，这为地方当局债务标题凸显埋下伏笔。 从2012年始，受周期性、体制性和布局性因素影响，中国经济下行压力加大，国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方当局为了减缓经济下行压力，开始通过融资平台，以举债模式刺激经济增长，保障经济安稳运行，由此导致地方当局债务标题更加凸显。 这一趋势引起了高层关注。2014年国务院曾通过修改《预算法》和出台《关于加强地方当局性债务管理的意见》（简称“43号文”）严控地方当局债务增量。2015年初，相干部门通过对地方当局性存量债务举行整理甄别，而且由天下人大出头，对停止2014年底的地方当局债务举行了法律上简直认，明确地方当局负有归还责任、也即当局显性债务为15.4万亿元，或有债务、也即厥后的隐性债务（即当局负有包管责任的债务和大概负担肯定救济责任的债务）为8.6万亿元。 2017年金融工作集会会议之后，中央层面上有了地方当局隐性债务的提法。 2015年1月修改后的《预算法》正式实行，按照新的政策规定，地方当局只能采取发行债券方式依法适度举债，而地方当局通过融资平台公司、PPP项目、当局投资基金、当局购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债，都未纳入地方当局债务管理。国家实行地方债务管理新政的根本目的，一方面是限定显性债务的增量，另一方面是堵截隐性债务的途径。张依群表现，但现在转头看，中央只是在控制地方当局显性债务方面取得成效，而地方当局隐性债务却翻了好几倍。隐性债务越累越高，现在成了无底“黑洞”。 2017年6月，审计署发布公告表现，2015年以来，有7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等情势，违规举借的当局答应以财政资金归还债务余额有537.19亿元。
! ]& {! B F) J同年12月，审计署发布的公告再次表现，在江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县，均发现地方当局通过出具答应函等违规举债，此中，海南省海口市各级财政及国土等当局部门，在2015年1月至2017年8月，共要求61家企业和单元出资垫付征地拆迁资金55.44亿元，并答应待相干土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金举行归还，停止2017年8月尾，这61家企业和单元只收到2亿多元的垫付征地拆迁资金。由此可见，在不少地方，当局隐性债务仍旧在恶性伸张。 西部地域债务风邪恶化
, W1 e4 ^* Q' {, _ b: }/ d; H面临越来越严峻的地方当局隐性债务标题，决议层高度关注化解之道。 2017年7月14日中央召开第五次天下金融工作集会会议，习近平总书记明确指出，各级地方党委和当局要树立准确政绩观，严控地方当局债务增量，终身问责，倒查责任。十天之后，中央政治局集会会议夸大，“要积极稳妥化解累积的地方当局债务风险，有用规范地方当局举债融资，果断遏制隐性债务增量”，这是中央层面上初次公开提出，对地方当局“隐性债务”的关注。 中诚信国际评级有限公司董事长闫衍对地方当局债务风险颇为关注，他领导团队调研的结果表现，停止2016年底，中国地方当局隐性债务总规模是在20万亿元到30万亿元之间。更进一步的核算结果，如果仅思量地方当局显性债务，2016年地方当局的负债率约为36.7％，比60％的警戒线低了一大截。 从天下范围来看，31个省区市负债率凌驾60％警戒线的地域并不多，只有贵州、青海、云南3个西部省份高出警戒线，其他地域负债率根本都在40％以下。但如果加上地方当局隐性债务，2016年地方当局负债率就有12个省份凌驾60％的警戒线，其他地域表现出的负债率也大幅上升，向风险警戒线逼近。 闫衍团队调研结果表现，从2015年至2017年，地方当局隐性债务增长率高达27％，比地方当局显性债务增长高出20个百分点。他发起，相干部门应该高度关注地方当局，尤其是贵州、青海、云南等西部省份的当局隐性债务。 陈柳领导的团队对各省融资平台形成的当局隐性债务规模统计表明，从高到低排在前5位的依次为：江苏48080亿元、浙江26527亿元、四川20919亿元、天津18996亿元、重庆15724亿元。 不外他对《财经》记者表现，判断某个地方当局债务风险高低，并不能简朴说，某个地方债务总量越大，债务风险就越大，而是要从地方当局负债率和经济发展程度、当局收入程度等方面来统筹考量。 颠末统筹多种因素，陈柳领导团队核算出来的结果表现，地方当局隐性债务风险排在前十位的省份依次是：天津、贵州、重庆、云南、青海、四川、江苏、广西、甘肃、浙江，此中有7个西部省份。 《财经》记者注意到，综合闫衍团队、陈柳团队的调研结果，贵州、青海、云南等西部省份的当局债务风险都很大。此中，贵州无论是从显性债务风险，照旧隐性债务风险，都是当局债务风险最为严肃的省份。 根据Wind公布的数据，现在偿债风险较大的省份紧张会合在西部地域，停止2017年9月尾，贵州、天津、重庆、云南和青海5个省市的当局显性债务负债率，分别为78％、76％、70％、69％和65％，均高出60％的国际警戒红线，此中有4个西部省份，贵州负债风险排在第一位。 陈柳分析，基于贵州省情，其偿债本事显着偏弱，“拆东补西”“借新债还宿债”成为一种趋势，实在质是将债务风险向后推移，并未从根本上消除债务风险，将来有大概出现诸如资金链断裂、债务违约率激增、导致地方范围内以致地域经济的体系性风险。 2017年下半年，财政部曾对贵州经济运行情况做了调研，并对该省部门市县违法违规举债举行重点清查，整理地方当局隐性债务标题。本次调研结果表现，2016年，贵州的全社会固定投资占GDP的比例为112.1％，位列天下第二，远高于天下均匀程度89.6％，而贵州的财政自给率却一连三年降落，财政自给率均不敷40％，2017年前三季度已降落至不敷50％。4 K8 o: ^8 m( f+ j& G
温来成表现，像贵州如许紧张依靠借贷资金来驱动经济增长的发展路径，无形中助长了地方当局债务风险。 对于贵州部门县市违法违规举债，2017年底财政部曾对外转达，在遵义市汇川区、铜仁市碧江区、黔东南州凯里市、黔西南州兴义市等地，因违法违规举债包管等标题，有14个相干部门负责人或被革职、降职，或被记过处分、告诫处分，或被转达品评、约谈品评。 贵州省由此亦器重被查处的市县违法违规举债包管标题。在财政部转达查处结果之前，贵州省当局对涉及的相干市（县）当局分管负责人、财政局负责人举行了团体约谈，责令相干市（县）当局严肃认真如实复兴，不遮蔽、不应付、不敷衍、不回避，以高度负责的态度如实客观地反映情况。 一位不肯具名的财政部专家告诉《财经》记者，有关部门和研究机构大多只关注省一级的债务风险，很少下沉到市一级、县一级。究竟上，许多地域的市级当局、县级当局债务标题更为严肃，必要尽快梳理。他特殊提示，应重点关注贵州、云南、青海等西部省份的当局债务风险。 陈柳说，中国地方当局债务就像冰山一样，小部门浮在水面，大部门隐蔽水底。水面之下的隐性债务毕竟有多少，还没有官方统计数据，但在贵州、云南等西部地域，调研者已能隐隐听到冰川崩裂的声音。 怎样办理西部地域当局隐性债务风险偏高的标题，赵全厚以为，除了进一步严酷规范地方当局举债融资，还应通过加大中央财政转移付出、处置处罚融资平台存量资产、引入社会资源等方式筹集资金消化当局巨额债务，徐徐将这些地方当局债务风险指标调解到警戒线内。 多位专家提示，客岁以来，辽宁、内蒙古、天津等地甘愿“自爆家丑”，承认虚增经济总量和财政收入，本年5月天津、内蒙古等地的地方融资平台相继出现债务违约，以及6月安徽六安市、湖南耒阳市等地一连出现公职职员欠薪变乱，透过外貌征象的背后，均与这些地域当局债务、尤其是隐性债务风险精密关联，应赶早引起有关部门器重。 鉴戒隐性债务风暴来袭
0 h$ R# ?6 `7 A/ r( d! [若要管理越来越极重的地方隐性债务，是否有对症良药？ 中国人民银行研究局局长徐忠近期开出了管理地方当局债务风险的“药方”，发起探索地方当局财政停业制度，以此来对地方当局举动形成硬束缚，这便是是给准备继承“赖账”的地方当局官员敲响警钟。 白重恩、张晓晶、陈柳各自带队做出的地方当局隐性债务观察，只是针对地方当局融资平台。在专家们看来，以PPP项目、当局购买服务、当局投资基金等情势出现的融资“新马甲”，也是比年来地方当局隐性负债的紧张形态。 在财政专家们看来，2015年以来各地大力大肆推进的PPP项目，形成了新一轮当局隐性债务。 实行PPP项目，原来是为了吸引民间资源、外商投资等社会资金，以低落当局债务。但从现在情况看，自动加入PPP项目的却绝大多数是央企和地方国企。停止2017年底，央企累计中标各地PPP项目凌驾2万亿元，地方国企中标PPP项目金额占已采购完毕项目总规模的32.37％。在专家们看来，当局对PPP项目的投入，也存在隐性债务风险标题。 温来成向《财经》记者透露，由于PPP项目互助中的违法违规，天下已有300多个市县一级当局被法院列入黑名单之中。按照相干政策，PPP项目中的当局答应付出，并不在地方当局债务统计之列，但由于一些地方当局的违规加入，使得PPP项目互助公司频频将地方当局告状至法院。 2017年11月10日，财政部印发《关于规范当局和社会资源互助（PPP）综合信息平台项目管理的关照》，隔了一周，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的关照》，两份文件都是对违法违规的PPP项目举行会合整理、会合整理，紧张目的是防止PPP项目异化为新的地方融资平台，果断遏制隐性债务风险增量。 从近期财政部公布的PPP项目库整理结果来看，停止2018年3月末，已累计清退PPP管理库项目1160个，清减投资额1.2万亿元。 比如在已往几年，西北某省份的PPP项目急速扩增。财政部PPP项目库存表现，停止2017年底，该省份的PPP入库项目500个。本年3月下旬，该省份发改委召开有关防范当局债务风险的专题集会会议，明确将全面整理2017年、2018年国家及地方下达的补贴资金项目，凡由当局付费的PPP项目被叫停。 多位专家分析表现，近期不少央企或地方当局的PPP项目被叫停，表明PPP项目中的当局隐性债务标题，已经进入羁系部门的视野。 从更大范围来看，本年初以来，陕西、新疆、湖南、山西等地已经开展地方当局隐性债务审计，为防范和化解债务风险，清查羁系力度在增大。 《财经》记者注意到，在财政部近期印发的《关于规范金融企业对地方当局和国有企业投融资举动有关标题的关照》中，“不得”一词出现了23次。 赵全厚、张依群表现，对于不绝攀高的地方当局隐性债务，从中央到地方的羁系也在加码。# C9 s' ^5 l1 r9 ^. m4 J3 Q
一方面，财政部、国家发改委等方面麋集发文，明了当局显性债务和隐性债务之间的边界，通过多种本事，有用控制当局债务增量，防范地方债务风险；另一方面，中央在推动各省市开展当局性债务、尤其是隐性债务的摸底清查，同时防范并管理地方当局债务标题中引发连环违约征象。$ C' f+ a3 k ^- X
地方当局债务、尤其是隐性债务，是否会成为中国金融体系的体系性风险？国家金融与发展实验室理事长李扬、辽宁大学王振宇教授等专家以为，现在只有部门地方当局隐性债务风险较大，但应当不会发生体系性金融危急，缘故起因之一在于，中国当局拥有土地、银行等大量资产，即便部门地域出现当局债务违约，也是“左口袋”欠“右口袋”，中央当局可以通过转移付出来做均衡处置处罚。 徐忠曾发起，可以思量探索地方当局财政停业制度。但前述不肯具名的财政部专家告诉《财经》记者，早在2014年，财政部提交的地方债课题研究陈诉就曾发起，应当订定《地方当局停业法》，从法律上予以明确：若地方当局资不抵债，答应它们宣告财政停业。 对地方当局实行财政停业，显然是末了万不得已的办理之道。当务之急，唯有尽快动手摸清地方当局真实债务情况，特殊是尽快形成差别债务范例的统计口径， 摸清天下尚未统计清晰的地方隐性债务规模，从整理地方融资平台乱象入手，分门别类、条块厘清，控制当局投资规模，优化财政收支布局，切实化解债务风险，制止出现地方当局停业变乱。 （本文首刊于2018年7月9日出书的《财经》杂志） | 
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发表于 2019-6-13 03:20:21